Il Consiglio di Stato sul potere sanzionatorio dell’Anac
Il Consiglio Di Stato, con sentenza n. 5969/2023, si è pronunciato sul potere sanzionatorio dell’ANAC sottolineando che lo stesso va esercitato rigorosamente nei tempi prestabiliti dalla legge, senza che un operatore possa essere esposto sine die all’autorità preposta al procedimento.
Nel caso specifico, i giudici di Palazzo Spada, hanno accolto il ricorso di una SOA presentato contro il provvedimento con il quale ANAC aveva disposto l’irrogazione di una sanzione pecuniaria di 10mila euro e l’iscrizione al casellario informatico.
L’Autorità Nazionale Anticorruzione aveva rilevato la sussistenza di un collegamento di natura parentale tra soggetti terzi e la SOA, tale da creare un centro di interessi in grado di incidere sulla sua indipendenza, con conseguente violazione degli obblighi previsti dall’articolo 70, comma 1, lett. a), che stabilisce che le SOA devono: “comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 2 del codice” e dall’art. 70 comma 1, lett. d) del d.p.r. 207/2010, per cui nello svolgimento della propria attività devono: “assicurare e mantenere l’indipendenza richiesta dalle disposizioni del codice e dal presente titolo”. Secondo l’appellante invece, nel corso del procedimento, ANAC avrebbe violato il principio del contraddittorio e della partecipazione procedimentale ai sensi della L. n. 241/1990, nonché del “Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio nei confronti delle SOA” adottato dall’ANAC.
I giudici di Palazzo Spada hanno a riguardo spiegato che la fase “pre-istruttoria”, che prende avvio con la comunicazione di avvio del procedimento trasmessa dall’Autorità all’interessato, disciplinata dall’art. 40 del Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità, stabilisce un primo momento di contraddittorio procedimentale, inerente alle prime contestazioni mosse dall’Autorità, in fase antecedente all’espletamento dell’istruttoria.
L’art. 42 del medesimo Regolamento impone all’Autorità la trasmissione di una ulteriore comunicazione alla conclusione dell’istruttoria, volta a consentire all’interessato di prendere posizione sugli esiti istruttori elaborati dall’Autorità titolare del potere sanzionatorio, in modo tale da integrare il contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento “nei casi in cui l’U.O.R. ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione di un provvedimento sanzionatorio, prima della rimessione al Consiglio”.
La reiterazione del contradditorio, quale imposta dal citato art. 42, si rende necessaria pertanto nell’ipotesi in cui l’Ufficio “ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione di un provvedimento sanzionatorio”, assicurando all’interessato non solo il diritto di controdedurre rispetto all’addebito contestatogli, ma anche il diritto di confrontarsi con l’“accusa” sugli elementi acquisiti all’esito dell’istruttoria, replicando ad essa prima che il Consiglio dell’Autorità decida in merito alla eventuale sanzione da irrogare, proporzionata anche all’entità della colpa.
Di conseguenza, il contradditorio previsto dall’art. 42 pertanto non poteva essere bypassato e andava pertanto assicurato il rispetto delle garanzie che devono assistere l’applicazione di misure a carattere afflittivo.
La sentenza ha anche evidenziato il superamento dei termini perentori di sessanta giorni tra l’acquisizione della documentazione e l’invio della comunicazione di avvio del procedimento.
Nonostante la SOA avesse reso all’Autorità tutte le informazioni e dichiarazioni concernenti potenziali conflitti di interessi nell’ambito dei controlli e delle verifiche tri/semestrali alle quali tutti gli organismi di attestazione erano sottoposti, ANAC aveva atteso anni prima di avviare il procedimento sanzionatorio, in evidente contrasto con la natura perentoria dei termini di avvio del procedimento sanzionatorio, quale riconosciuta da unanime giurisprudenza amministrativa.
Secondo il Consiglio di Stato, quindi, non potrebbe certo ricadere sulla SOA l’inerzia con la quale l’Autorità vaglia le comunicazioni correttamente fornite nell’ambito delle verifiche, atteso che l’esercizio di una potestà sanzionatoria, di qualsivoglia natura, non può restare esposta sine die all’inerzia dell’autorità preposta al procedimento sanzionatorio, ciò ostando ad elementari esigenze di sicurezza giuridica e di prevedibilità in tempi ragionevoli delle conseguenze dei comportamenti.
Come già specificato dalla giurisprudenza della stessa sezione “per una ragione anche di interesse pubblico superiore, il potere sanzionatorio va esercitato a non eccessiva distanza dai fatti che ne costituiscono il fondamento: ciò anche per la particolare afflittività della potestà sanzionatoria, essendo i procedimenti sanzionatori “micromodelli” di processi penali laddove l’ordinamento ritiene sufficiente restare all’interno dell’ordinamento amministrativo”.
Dello stesso avviso la Corte costituzionale che con la sentenza n. 151/2021 ha affermato che “Nel procedimento sanzionatorio, l’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell’interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione”.
Infine, il Consiglio di Stato, sottolinea come la ragionevole durata del procedimento di irrogazione delle sanzioni assume maggior importanza proprio nel caso di procedimenti sanzionatori di competenza delle c.d. Autorità amministrative indipendenti. In questo caso, infatti, le tradizionali garanzie del giusto procedimento si rafforzano in ragione della particolare configurazione strutturale-organizzativa delle stesse Autorithies, sottratte al circuito politico governo-parlamentare e, quindi, non sottoposte alla funzione di indirizzo politico dell’Esecutivo. Pertanto, proprio la peculiare configurazione di tali Autorità impone una più accentuata necessità di verifica del rispetto dei profili che connotato la legalità procedurale.